近年来，随着地方国库库存规模的快速增长，各级地方政府及相关部门开展地方国库现金管理的呼声愈来愈迫切，而部分地区变相开展地方国库现金管理的现象也越来越引起关注。当前，既要充分考虑地方政府及相关部门的需求，也要高度重视地方国库现金管理的风险因素，在制度体系、管理机制以及操作层面，推进地方国库现金管理的统一规范。

    一、地方国库现金管理现状

    地方国库库存规模越来越大，开展地方国库现金管理的客观需求日益强化。随着多年来各地经济增长不断加快，地方国库收入和库存规模也快速增长，国库临时性闲置库款持续增加。同时，随着财政国库集中收付改革在各地区全面推开，原来存放在商业银行的一些政府性资金逐步集中到国库，国库闲置库款急剧上升，开展国库现金管理也是深化国库集中收付改革的必然选择。

    地方政府及相关部门积极推动，部分地方采取一些隐蔽或变相的方式开展了国库现金管理。具体方式包括：依托财政专户开展现金管理，即将国库资金滞留或划拨到财政专户，通过财政专户变相开展现金管理；要求当地银行对政府重点项目提供优惠贷款，并根据贷款额度及其优惠条件，将部分国库现金分配到相关银行定期存放；运用国库现金替政府有关部门提前偿还银行贷款，并由该部门分期偿还国库资金并支付利息等。

    二、地方国库现金管理的风险因素

    地方国库现金管理缺乏相应的制度保障和风险防控手段。一是对于地方国库现金管理目前尚无相应制度规范，国库现金运作各参与方及其职责权限、操作运行模式、风险管理等均未有明确规定。地方国库现金运作的管理及体制体系尚未形成。二是当前地方政府在开展国库现金管理时，过于强调资金收益以及其他隐性或连带效益，而对风险性考虑不足。

    地方国库现金管理的协调管理相对更复杂。各地经济发展情况状况不均衡，财政部门不仅层级较多，对国库现金管理的意愿以及具体操作的思路也参差不齐，所在地人民银行、财政部门针对国库现金管理的协调难度更大。

    地方国库现金管理对货币政策实施产生不确定性影响。地方政府及相关部门因过于追求国库现金管理收益及其他潜在效益而弱化对国库现金运作规模及频率的控制，忽视对货币政策的干扰和冲突。虽然单独一个地区的地方现金管理规模较小，但对于全国而言其规模不容小觑，对货币政策影响的不确定性更加明显。

    地方性金融市场的局限性增大地方国库现金管理风险。当前，我国地方金融市场区域发展不平衡，部分区域金融市场无法提供相对完善的地方国库现金管理平台。地方金融市场产品结构相对单一，金融市场中符合国库现金管理的操作工具不多，地方国库现金管理也缺乏熨平国库支付缺口的资金融通工具。这些因素增大了地方国库现金管理的风险。

    地方国库现金管理操作难度更大。地方国库库存变化随机性更强，预测难度更大。而地方国库库存相对中央国库基数小，一旦发生国库应急支付，资金支付缺口占比较大。

    三、改善国库现金管理的政策建议

    从国家整体利益出发，勾勒出我国国库现金管理的目标模式：财政负责、部门协调的组织架构；国库单一账户体系下的分类管理；依靠采集预测信息的逐日现金流预测机制；设定目标余额并不断优化的库底资金；以及运用多种投融资工具熨平国库头寸的日常管理。

    为实现目标模式，需要更具可操作性的过渡措施：要理顺央行与财政部的权责和义务；要设定阶段性的目标现金余额，并逐步减小；建立逐日国库现金流预测机制，不断提高预测的准确度；以商业银行定期存款为主、运用多种工具进行投融资操作。

    一是协调与货币政策的关系。在实现国库现金管理的目标模式之前，国库现金管理对货币政策的影响有以下两个途径：

    其一，国库现金余额波动对货币政策的影响。在央行针对国库余额变动执行公开市场操作以前，政府存款（即国库现金余额）与基础货币的变动呈反向关系，政府存款的增加（或减少）直接体现为基础货币的收缩（或扩张）。如果没有设定库底目标余额，国库余额的变动会对货币政策造成一定的影响。针对库底余额的变动，应建立现金流预测信息共享机制；针对未来几年国库存量的减少，应建立专门的协商沟通机制。

    其二，国库现金管理投资操作对货币政策的可能影响。国库资金投入到商业银行，其直接的影响是导致商业银行体系的存款增加，从而导致商业银行的放贷能力增加，最终导致信贷总量的增加。国库资金从央行转移到银行系统或货币市场后，国库资金存量的减少对货币政策可能会造成一定的影响。针对国库现金管理的投资操作，应健全和完善国库资金投资操作的制度安排，避免影响货币市场效率；加强投资品种、期限匹配、交易对手的多样化，避免过于集中。

    二是设定库底目标现金余额目标。库底目标现金余额是指保留在央行国库单一账户中的国库资金，以应付偶发的资金需求。

    在一项针对OECD（经济合作与发展组织）22个成员国的调查显示，有16个国家设定了库底目标现金余额，可见设定目标现金余额是各国国库现金管理的普遍做法。设定适当的库底目标现金余额，既可以确保财政支出的需要，又可以有效地管理国库现金，减少闲置资金的浪费。

    三是建立国库现金流量预测体系。国库现金流预测是进行有效国库现金管理的必要条件，如果没有较为准确的现金流预测，就不能有效地进行日常的投融资管理和熨平目标库底头寸。要拓展信息沟通渠道，加强与政府预算、税务及时的信息沟通，全面分析库款变动原因；要加强国库现金流量变动与宏观经济运行规律分析，研究建立预测数据指标体系。

    四是运用多种投融资工具。从各国经验来看，国库现金投资品种的选择呈现出多样化的特征。美国、澳大利亚的国库现金投资品种主要是商业银行的定期存款，英国、法国则主要是货币市场工具。应通过市场化的投资手段开展投资操作，以实现满足财政支出需要、熨平库底头寸并赚取投资收益的目的。

    五是形成一支专业的管理队伍。随着我国经济步入新常态和新预算法的颁布实施，需要前瞻性地预见到国库现金余额存在增长放缓甚至减少的可能性，具有流动性资产管理特性的国库现金管理，甚至有逐步演化为短期流动性债务管理的趋势。因此，形成一支高效稳健的国库现金管理队伍，日渐重要。

    郭晓红（作者单位：人行蒲县支行）