国外文官制度，在很大程度上就是以正常的升迁制度为其成立之标志的。中国目前的公务员制度在这方面缺乏明确而合理的规范，直接表现就是公务员制度没有区别政治性官员、政务官、事务官。 

近年来，由于各种原因，各级政府中都有不少领导干部改任非领导职务。这些官员不具有行政领导职责，但享受与同级行政领导大体相同的待遇。其中有些人尚能继续承担一些工作，也有不少人游离于管理之外，造成大量人才浪费，也加剧了机关的人浮于事。（据《瞭望东方周刊》报道） 

现行《公务员法》将公务员的职务分为领导职务与非领导职务两类。领导职务是在各级国家行政机关中具有组织、决策、指挥职能的职务，有实权有待遇。当其未到退休年龄，因为年龄、身体、领导职数、岗位需求等因素而被解除领导职务后，通常会转任待遇相当的非领导职务，比如正、副主任科员、调研员、巡视员等。 

应当说，这样的现象在行政部门内部十分正常。设想某个处于封闭状态的处级机关现有五位科长，随着资历增加，这五位科长都需要升迁，但副处长的定编只有两人。这就意味着，将有三人不能正常升迁，解决他们升迁需求的唯一办法是让这三个人成为副处级调研员。目前机关的这些非领导职位，大多就是如此产生的。 

理解此现象，需要承认一个关于行政管理的基本前提：公务员内部必须建立正常的升迁机制。事实上，这是所有官僚机构的特征。公务员为行政机关服务的时间延长，他的待遇也应提高。这就表现为升迁，正常的升迁机制乃是一个行政机关正常运转的基础性制度。作为中国公务员制度学习之范本的国外文官制度，在很大程度上就是以正常的升迁制度为其成立之标志的。这种升迁大体上就是论资排辈，按照年资确定待遇。 

牢记“不拘一格降人才”的国人，很容易对此反感。但其实，此处之“论资排辈”，所确定者仅为待遇，而不是行政职位。现代文官制度的特征之一就是职级与职位的分离。各国普遍把公务员分为若干等级，每一等级对应某种薪酬及法定福利。公务员进入行政机关后，即主要依据年资按部就班地沿着这个等级升迁。这个等级只确定公务员的待遇，至于承担决策之责的行政主管职位，则由具有相应权力的机关和人另行委任。 

然而，中国目前的公务员制度在这方面缺乏明确而合理的规范。出现这一重大缺陷的原因是，公务员制度没有区别政治性官员、政务官、事务官，而使用了含糊不清的领导职务与非领导职务的分类。这样的制度设计缺陷又导致另一个缺陷：把选拔政治性官员的不拘一格原则误用于普通公务员，而没有针对普通公务员建立明确的年资升迁制度。 

这样的制度缺陷人为地制造了职级、职位之间的混淆。此事提醒人们，目前的公务员制度需要改革，包括区分政治性官员、政务官、事务官。进而在事务官即公务员所说的“非领导职务”的普通公务员中间，建立明确的职级制和年资升迁制。这是公务员制度走上正道的必由之路。（新京报 姚中秋）

来源：新华网

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